한국 국가의 예산운영 제도화, 1948~2024

신헌태^* ; 임동완^** ; 정용덕^*** ; 김민한^****

*제1저자, 제주대학교 행정학과 조교수 heontshin@jejunu.ac.kr
**공동저자, 단국대학교 공공정책학과 교수 sum2@dankook.ac.kr
***공동저자, 서울대학교 행정대학원 명예교수 ydjung@snu.ac.kr
****교신저자, 상명대학교 행정학부 조교수 minhankim1981@gmail.com

The Institutionalization of the Korean State’s Budgeting, 1948~2024

Heontae Shin^* ; Dongwan Lim^** ; Yong-duck Jung^*** ; Min Han Kim^****

초록

이 논문의 목적은 1948년 정부수립 이후 75여 년 동안 전개된 한국 국가의 예산운영 제도화를 자율국가론의 시각에서 접근하여 분석하는 것이다. 즉, 한국 국가의 예산운영 제도화가 국가 중심 요인에 의해 이루어졌으며, 실제 예산운영에서 국가성의 강화·유지를 촉진해 왔는가를 확인하려는 것이다. 이를 위해 한국 국가의 예산운영 제도화 과정이 어떠한 변화 형태를 보여왔는지를 경험적으로 분석한다. 이 같은 연구 문제들에 답하기 위해 구체적으로 예산운영 절차와 방식의 표준화, 입법부-행정부 간의 재정권 배분, 그리고 행정부 내 중앙예산기구의 역할 등을 경험적으로 분석했다. 분석 결과, 한국 국가는 예산운영의 표준화, 행정부 중심, 그리고 중앙예산기구 주도의 체제가 상당한 수준에서 구축되었음을 확인하였다. 다만, 1980년대 말 민주주의 이행과 1990년대 말 외환위기를 계기로 의회 재정권의 강화, 행정부 재정관리의 탈 관료제화, 시민참여 장치의 도입 등이 부분적으로 시도되었음을 또한 확인하였다. 지난 75여 년 동안 한국 국가의 예산운영 제도화 과정이 전반적으로는 점진적 변화 형태를 보이면서, 적어도 세 차례에 걸친 단절균형적 변화가 이루어졌음을 알 수 있었다. 결론적으로 한국 국가의 예산운영 제도화는 궁극적으로 강한 국가성의 유지 및 강화를 뒷받침해 왔다고 할 수 있다. 이 같은 특성이 최근 25년 동안에 부분적으로 완화되는 추세가 앞으로도 계속될 것이기는 하지만, 기존 제도의 경로의존적 성향에 의해 매우 완만한 수준에서 변화가 이어질 것으로 내다보았다.

Abstract

The purpose of this article is to analyze the institutionalization of the Korean state's budgeting over the past 77 years since the establishment of the First Republic in 1948, from the perspective of state autonomy theory. Specifically, it seeks to determine whether the institutionalization was driven by state-centered factors and whether such institutionalization has facilitated the strengthening and maintenance of state capacity. This study also empirically examines the patterns of change in the resulted budgetary institutions. In addressing these research questions, the analysis focuses on three aspects: the standardization of budgetary procedures and practices, the distribution of financial authority between the legislature and the executive, and the role of the central budgeting agency within the executive branch, among others. The findings reveal that the Korean state has established a significant level of standardization in budgetary operations, an executive-predominant fiscal management system, and a central budgeting agency-led governance system within the executive branch. However, the study also identifies partial shifts following key historical junctures, such as the transition to democracy in the late 1980s and the foreign exchange liquidity crisis of the late 1990s. These shifts include such efforts as strengthening legislative fiscal authority, introduction of de-bureaucratized financial management within the executive, adoption of participatory budgeting mechanisms, and so on. The study demonstrates through this analysis that the institutionalization of the Korean state’s budgeting has generally followed a gradual evolutionary trajectory over the past 77 years, punctuated by at least three episodes of punctuated equilibrium-style changes. Nevertheless, the institutionalization process has ultimately kept if not reinforced Korea’s strong stateness. While recent trends over the past 25 years suggest a partial relaxation of this trajectory, the study anticipates that such changes will remain gradual due to the path-dependent nature of the existing institutional framework.

Keywords:

korean state’s budgeting, institutionalization of budgeting, state capacity, punctuated equilibrium, strong stateness

키워드:

한국 국가의 예산운영, 예산운영 제도화, 국가 능력, 단절균형적 진화, 강한 국가성

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